Dołącz do czytelników
Brak wyników

Temat tygodnia

11 lutego 2021

Spór wspólnoty i spółdzielni mieszkaniowych o wycinkę drzew – na przykładzie wyroku NSA

0 87

W wyroku z dnia 17.10.2019 r.1 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż dla ustalenia stron postępowania w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew (krzewów), zasadnicze znaczenie może mieć przebieg granicy pomiędzy działkami wnioskodawcy i podmiotu skarżącego, zwłaszcza gdy przebieg ten nie jest jednoznaczny oraz to, gdzie faktycznie rosną drzewa i krzewy objęte zezwoleniem na wycinkę.

Stan faktyczny. Postępowanie przed organami administracji

Po rozpatrzeniu wniosku wspólnoty mieszkaniowej, burmistrz zezwolił na usunięcie (wycinkę) z terenu nieruchomości wskazanych w decyzji drzew i krzewów oraz wprowadził zalecenie wykonania nasadzeń zastępczych.

POLECAMY

Na skutek wydania powyższego rozstrzygnięcia, spółdzielnia mieszkaniowa lokatorsko-własnościowa wystąpiła o wznowienie postępowania, wskazując m.in., iż jako strona postępowania o wycinkę drzew bez własnej winy nie brała w nim udziału, zaś rozstrzygnięcie w sprawie dotyczyło jej interesu prawnego i tym samym miało wpływ na przysługujące jej prawa, w tym prawo własności. Spółdzielnia wskazała jednocześnie, iż ona, jak i mieszkańcy bloku wchodzącego w skład jej zasobu, to sąsiedzi bezpośrednio graniczący z działką wnioskodawcy, tj. wspólnoty. Część drzew i krzewów znajdowała się przy tym na granicy pomiędzy działkami wspólnoty i spółdzielni. Ich wycinka wpływać zaś będzie negatywnie na życie i funkcjonowanie spółdzielni i mieszkańców jej bloku, gdyż przeznaczone do wycinki drzewa i krzewy stanowiły naturalną barierę ochronną przed hałasem i spalinami samochodowymi. Zadrzewiony teren pomiędzy blokami był jednocześnie enklawą zieleni dla rodzin zamieszkałych w pobliskich blokach, które nie mogły się pogodzić z zaistniałą sytuacją.

Po wznowieniu postępowania burmistrz odmówił uchylenia wydanej uprzednio decyzji, wskazując w uzasadnieniu, iż w orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że – stosownie do art. 83 ust. 1 u.o.p.[2] – stroną w postępowaniu w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie jej właścicielem - to także jej właściciel, gdyż oboje mają interes prawny w  rozumieniu art. 28 k.p.a.[3]. Tylko zatem osoby wymienione w art. 83 ust. 1 u.o.p , będące właścicielami lub posiadaczami na dzień złożenia wniosku o zezwolenie, posiadają status strony w postępowaniu o zezwolenie na wycięcie drzew. W przedmiotowym zaś stanie faktycznym z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów wystąpiła wspólnota mieszkaniowa, której członkowie – zgodnie z danymi dostępnymi w ewidencji gruntów i budynków – byli współwłaścicielami działki, na której drzewa te rosły. Zdaniem burmistrza, powyższe oznaczało więc, że spółdzielnia - jako właściciel sąsiedniej nieruchomości - nie mogła być traktowana jako strona postępowania. Wobec zaś powyższego, nie miała ona legitymacji strony do występowania w przedmiotowym postępowaniu, a jedynie interes faktyczny, który nie jest jednak prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne.

Od powyższej decyzji spółdzielnia złożyła odwołanie, zarzucając m.in. naruszenie przez organ administracji I instancji przepisu art. 28 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż nie była ona stroną postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew z wniosku wspólnoty mieszkaniowej, w sytuacji gdy część krzewów i drzew objętych wnioskiem położona była w granicy pomiędzy działką należącą do wspólnoty, a działką należącą do spółdzielni, a ponadto z uwagi na fakt, iż pas zieleni, na którym rosły drzewa i krzewy był we współposiadaniu spółdzielni i innych właścicieli lokali bloku wchodzącego w skład jej zasobu mieszkaniowego.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, samorządowe kolegium odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że spółdzielnia nie była stroną – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – postępowania zakończonego decyzją w sprawie zezwolenia na wycinkę. Organ podkreślił, że ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał bowiem wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym, to jest takim, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu.

Powołując się wobec tego na art. 83 ust. 1 pkt 1 i art. 83a ust. 1 u.o.p.[4], SKO podniosło, że podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku w rozpoznawanej kategorii spraw są wyłącznie posiadacze nieruchomości. Podmioty te są jednocześnie stronami takiego postępowania, zaś w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie jej właścicielem, stroną jest także jej właściciel, gdyż przysługuje mu w toczącym się postępowaniu interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie jest zatem stroną tego rodzaju postępowania ani też podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku właściciel nieruchomości sąsiedniej. Okoliczność zatem, że objęte wycinką drzewa oraz krzewy rosły przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie uprawniała spółdzielni do bycia stroną przedmiotowego postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie budziło wątpliwości ustalenie, gdzie znajdowały się drzewa i krzewy stanowiące przedmiot kwestionowanego zezwolenia, jak też i to, że wniosek wspólnoty mieszkaniowej dotyczył usunięcia drzew i krzewów z działki stanowiącej współwłasność osób fizycznych i zarządzanej przez tę wspólnotę, co też potwierdziły oględziny wnioskowanych do usunięcia drzew i krzewów.

SKO wyjaśniło jednocześnie, iż w przedmiotowej sprawie nie było wykluczone, że w ramach wycinania drzew oraz krzewów objętych zezwoleniem mogło także dojść do usunięcia drzew lub krzewów rosnących, czy to w granicy nieruchomości, czy też na sąsiedniej nieruchomości spółdzielni. Powyższe okoliczności nie mogły być jednak oceniane w prowadzonym postępowaniu, gdzie badano wyłącznie to, czy drzewa i krzewy objęte zezwoleniem rosły na nieruchomości wspólnoty. Niezależnie od powyższego, spółdzielnia zarzucając, iż w zezwoleniu ujęto drzewa rosnące w granicy działek nie przedstawiła na poparcie swojego stanowiska żadnych konkretnych dowodów, choćby wskazania gatunku drzewa (drzew). Dodatkowo – zdaniem SKO – spółdzielnia nie udokumentowała również w żaden sposób tytułu prawnego do tej części nieruchomości, której dotyczyło zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów. To, że dbała ona o drzewa i krzewy, nie przesądzało bowiem jeszcze o przyjęciu, iż spółdzielnia była posiadaczem gruntu, na którym drzewa te rosły.

Podsumowując, w ocenie organu odwoławczego spółdzielnia – jako współużytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości – nie mogła być stroną postępowania zakończonego decyzją zezwalającą wspólnocie na usunięcie drzew i krzewów, a skoro tak, to nie było żadnych podstaw, by miała ona mieć zapewnione prawo czynnego udziału w tymże postępowaniu.

Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego

Od powyższej decyzji, spółdzielnia mieszkaniowa wywiodła skargę do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, podnosząc m.in., iż z uwagi na nieustalony przebieg granicy, burmistrz nie miał podstaw do wydania decyzji zezwalającej na wycinkę, zwłaszcza, że posiadał on wiedzę o istniejącym sporze w zakresie usunięcia drzew i krzewów, jak i interwencjach podejmowanych w tym zakresie przez spółdzielnię w urzędzie miejskim. Dopiero zatem po ustaleniu granicy i miejsca położenia drzew i krzewów organ administracji I instancji miałby możliwość prawidłowego ustalenia stron i następnie wydania decyzji. Wobec zaś powyższego, SKO błędnie uznało, iż burmistrz miał wystarczającą dokumentację do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło z kolei o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego

Po rozpoznaniu wniesionej skargi, WSA wyrokiem[5] z dnia 24 kwietnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję burmistrza.

W uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia, sąd administracyjny I instancji podniósł, iż poczynione przez organ administracji I instancji ustalenia czy spółdzielnia (skarżąca) bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją zezwalającej na usunięcie (wycinkę) drzew – które w istocie legły u podstaw odmowy uchylenia powyższej decyzji – w ocenie WSA nie zasługiwały na aprobatę. Organy administracji obu instancji przyjmując bowiem, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania – o której mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.[6] - nie poczyniły w tym zakresie wszystkich niezbędnych ustaleń. Brak zaś należytego wyjaśnienia wszelkich niezbędnych okoliczności sprawy (rozstrzyganej w trybie wznowienia postępowania) doprowadził do błędnego – gdyż przedwczesnego – uznania, iż nie wystąpiła w sprawie zarzucana przez skarżącą wada wznowienia postępowania, tj., iż spółdzielnia jako strona nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją zezwalającą na usunięcie (wycinkę) drzew.

W szczególności zaś, WSA zwrócił uwagę, iż pojęcie „interesu prawnego” mającego stanowić w rozpoznawanej sprawie wyznacznik legitymacji do występowania w niej w charakterze strony, którego istnienie było przedmiotem sporu, ma charakter materialnoprawny. Powyższe z kolei nakazywało upatrywać źródeł interesu prawnego w regulacjach prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją burmistrza zezwalającą na wycinkę, tj. przepisach u.o.p., a w szczególności jej art. 83 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83a ust. 1.

WSA zwrócił w tym miejscu uwagę, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntował się pogląd, iż stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie właścicielem – to także jej właściciel. Stroną takiego postępowania nie jest natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej[7].

Mając powyższe ustalenia na uwadze - w ocenie WSA - zapatrywanie organów administracji obu instancji jakoby spółdzielnia była „właścicielem” nieruchomości sąsiedniej, a tym samym nie posiadała legitymacji w prowadzonym postępowaniu nie było tak jednoznaczne i oczywiste, jak wywodziły to organy, a co za tym idzie, wyjaśnienie sytuacji prawnej spółdzielni w postępowaniu wymagało wszechstronnego rozważenia. Z analizy akt sprawy wynikało bowiem, że przebieg granicy między spornymi działkami, tj. działki, której użytkownikiem wieczystym była spółdzielnia i działki, której dotyczył wniosek wspólnoty o wycinkę drzew, w dniu wydawania decyzji burmistrza nie był do końca jednoznaczny. Uwagę zwracał również fakt, że pas zieleni, na którym rosły drzewa i krzewy, znajdował się we współposiadaniu spółdzielni i innych właścicieli lokali bloku wchodzącego w skład jej zasobu mieszkaniowego. A ponadto – jak podnosiła skarżąca Spółdzielnia – że pas zieleni pomiędzy blokami wspólnoty mieszkaniowej i spółdzielni był faktycznie wykorzystywany przez mieszkańców obu bloków jako teren i osłona przed hałasem pojazdów.

W tych okolicznościach sprawy – zdaniem WSA – wykluczenie spółdzielni z kręgu stron postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na wycięcie drzew poprzez jednoznaczne przyjęcie, iż drzewa i krzewy były posadowione na działce wspólnoty graniczącej z działką skarżącej spółdzielni i stwierdzony na tej podstawie brak wystąpienia w sprawie wnioskowanej przez nią przyczyny wznowienia postępowania (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) miały charakter arbitralny.

Jak podniósł to bowiem WSA, arbitralność podjętego w sprawie rozstrzygnięcia przejawiała się w tym, iż wobec braku możliwości jednoznacznego stwierdzenia przebiegu granicy i oparcia swych ustaleń jedynie na danych wynikających z ewidencji gruntów, które - jak przyjmuje się to w orzecznictwie sądowo-administracyjnym[8] - mają charakter jedynie informacyjny, organ nie mógł poczynić jednoznacznych i prawidłowych ustaleń, że spółdzielni jako „właścicielowi” nieruchomości sąsiedniej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wycinkę drzew, i na tej podstawie odmówić uchylenia decyzji. Także z uwagi na wskazany brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia przebiegu granicy organ nie mógł wiążąco ustalić, iż sporne drzewa nie rosły w owej granicy między powyższymi działkami. Mając zaś na uwadze przepisy u.o.p., zadaniem organów było przede wszystkim ustalenie czy działka, na której rosły drzewa i krzewy, była w posiadaniu skarżącej spółdzielni. Na okoliczność zaś korzystania z tej działki, w tym choćby sadzenia drzew oraz współposiadania pasa zielni zlokalizowanego pomiędzy blokami wspólnoty i spółdzielni i jego faktycznego wykorzystywania przez mieszkańców obu bloków jako terenu i osłony przed hałasem pojazdów, spółdzielnia kilkakrotnie zwracała uwagę w toku postępowania.

Uwzględniając powyższe, WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości kwestii braku posiadania przez spółdzielnię legitymacji do występowania w postępowaniu o zezwolenie na wycięcie drzew i krzewów w charakterze strony. Brak dostatecznego wyjaśnienia tych kwestii w konsekwencji doprowadził zaś do arbitralnego uznania, iż spółdzielnia nie posiadała przymiotu strony w tymże postępowaniu.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło SKO. Po rozpoznaniu sprawy, NSA, jednakże oddalił ją wyrokiem, uznając, iż skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw.

Jak wskazał to bowiem NSA, wykładnia przepisu art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p., zgodnie z którą przyjmuje się, że stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeśli nie jest on jednocześnie właścicielem – to także jej właściciel, z kolei stroną takiego postępowania nie jest właściciel nieruchomości sąsiedniej, jest prawidłowa i zgodna z poglądem uprzednio już wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 14 marca 2017 r.[9], w którym wskazano na brak legitymacji posiadacza nieruchomości do udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 uop, wszczętym na wniosek właściciela nieruchomości. Zatem, wbrew treści zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej, WSA nie przyjął – jak wskazywało to SKO – że w sprawie zainicjowanej wnioskiem właściciela o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew, legitymację do udziału w takim postępowaniu miał również posiadacz nieruchomości.

NSA zauważył przy tym, iż odmawiając wznowienia postępowania organy administracji obu instancji przyjęły, że zarówno drzewa, jak i krzewy objęte zezwoleniem na wycinkę rosły na działce wspólnoty, wobec zaś powyższego, że spółdzielnia – będąc użytkownikiem wieczystym działki sąsiedniej – nie miała interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją burmistrza. Tymczasem, zebrany materiał dowodowy nie dawał jednoznacznych podstaw do dokonania takich ustaleń.

Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miał bowiem przebieg granicy pomiędzy działkami wspólnoty i spółdzielni mieszkaniowej oraz to, gdzie faktycznie rosły drzewa i krzewy objęte zezwoleniem na wycinkę. W odniesieniu do przebiegu granicy zasadnie zatem WSA wskazał, że w dniu wydawania przez burmistrza decyzji zezwalającej na wycinkę przebieg granicy nie był jednoznaczny. Wobec powyższego, już tylko ta sama okoliczność nie pozwalała na wykluczenie spółdzielni z kręgu stron postępowania i wymagała dodatkowych ustaleń.

Niezależnie od tego, NSA stwierdził również, iż mapy, na które powołały się oba organy administracji nie dawały podstaw do jednoznacznych ustaleń odnośnie do usytuowania drzew i krzewów objętych decyzją burmistrza. Przykładowo, na mapie do celów projektowych nie wskazano bowiem numerów drzew wg załączonego do wniosku wykazu. Nie zaznaczono także, gdzie znajdowały się drzewa i krzewy objęte zezwoleniem na wycinkę. Organy nie wyjaśniły zatem zasadniczej w sprawie kwestii, a mianowicie, czy na działce Spółdzielni rosły drzewa lub krzewy objęte decyzją burmistrza, czy też nie.

Wobec powyższego, NSA orzekł jak na wstępie. Orzeczenie to jest prawomocne.

 

  1. sygn. akt II OSK 2442/18.
  2. stawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 z późn. zm.) – dalej: u.o.p.
  3. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: k.p.a.
  4. zgodnie, z którym: „zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków – wojewódzki konserwator zabytków.”
  5. sygn. akt II SA/Łd 31/18.
  6. zgodnie, z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
  7. por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 343/13; wyrok NSA z dnia 09 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 684/15.
  8. por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 571/16.
  9. sygn. akt II OSK 1771/15.

Przypisy