Dołącz do czytelników
Brak wyników

Inne

6 maja 2022

Brak zgody spółdzielni mieszkaniowej na realizację zjazdu z drogi publicznej – na przykładzie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

0 24

W wyroku z dnia 01.10.2021 r.[1] NSA wyjaśnił, iż przepisy tzw. „specustawy drogowej” korespondując z przepisami ustawy o drogach publicznych, nakładają obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej tych wszystkim nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały.

POLECAMY

 

 

  1. Stan faktyczny. Postępowanie przed organami administracji publicznej

 

 

Decyzją wydaną w sprawie, Prezydent Miasta zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę i przebudowę istniejącej drogi o kategorii drogi gminnej wraz ze zjazdem na teren nieruchomości, znajdujących się we władaniu spółdzielni mieszkaniowej.

 

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła m.in. spółdzielnia, będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem o zezwolenie. Po rozpoznaniu odwołania, wojewoda – działając jako organ administracji II instancji - uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

 

W ocenie wojewody, planowana inwestycja polegała bowiem m.in. na realizacji skrzyżowania w postaci „mini ronda”, zaś dojazd do nieruchomości bezpośrednio z mini ronda za pomocą zjazdów indywidualnych stwarzał – zdaniem organu - zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla samochodów wjeżdżających i wyjeżdżających na te posesje, poprzez konieczność jazdy na rondzie „pod prąd" (wyjazd z posesji tyłem, wjazd na posesję tyłem) i zatrzymania się. W tym też zakresie, wojewoda doszukał się naruszenia wobec tego przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane[2] oraz §113 ust. 7 pkt 1 i 2 w zw. z §77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.3.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie[3]. Według wojewody, nie można było bowiem uznać za bezpieczne poruszanie się po mini rondzie samochodów, pieszych, rowerzystów i innych uczestników ruchu drogowego w sytuacji wybudowania obok siebie kilku zjazdów na nieruchomości prywatne, z których wjazd lub wyjazd odbywać się miał tyłem do kierunku ruchu wprost na skrzyżowanie.

 

Jednocześnie, poza wymienionymi wyżej uchybieniami w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, wojewoda ocenił, iż w rozpatrywanej sprawie należało również uznać za wątpliwe zastosowanie procedury realizacji inwestycji na podstawie przepisów tzw. „specustawy drogowej”[4].

 

 

  1. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

 

 

Od powyższej decyzji skargę wniósł inwestor, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zaś zarzuty dotyczące naruszenia tak przepisów PB, jak też Rozporządzenia i samej procedury administracyjnej.

 

W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł zaś o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

 

W piśmie procesowym wniesionym w sprawie z kolei przez spółdzielnię mieszkaniową - występującą w postępowaniu w charakterze uczestnika – również i ona wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zajmowane w toku postępowania administracyjnego.

 

Po rozpoznaniu sprawy, WSA wyrokiem[5] uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując przy tym, że przedmiotowa inwestycja mogła być realizowana przy wykorzystaniu przepisów tzw. „specustawy drogowej”, gdyż rozbudowa i przebudowa dotychczasowego układu drogowego drogi gminnej wpisywała się w cel tej ustawy. Skorzystaniu z rozwiązań przewidzianych w tej ustawie nie przeszkadzało zaś związanie przedmiotowej inwestycji z inwestycją niedrogową, tj. zabudową mieszkaniową wielorodzinną, przewidzianą do realizacji na działkach skarżącego inwestora.

 

Zdaniem wobec tego WSA, wojewoda powinien był - dopiero po wykorzystaniu instrumentów procesowych umożliwiających wnioskodawcy modyfikację wniosku w celu doprowadzenia go do zgodności z prawem - podjąć właściwą i adekwatną do sytuacji decyzję w zakresie zgłoszonej inwestycji. Ponadto, za przedwczesne i wadliwe procesowo, WSA uznał stanowisko wojewody co do oceny niezgodności planowanego rozwiązania drogowego w postaci tzw. „mini ronda” z przepisami art. 5 ust. 1 pkt 9 PB przez brak spełnienia wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego. Oceny zgodności z przepisami technicznymi nowych rozwiązań projektowych należało bowiem dokonać w odniesieniu do wymagań, jakie muszą spełniać zjazdy indywidualne i stwierdzić, czy zaproponowane rozwiązania drogowe nie doprowadzą do sytuacji, w której istniejące zjazdy indywidualne przestaną spełniać wymogi warunków technicznych. Nowe rozwiązania drogowe muszą bowiem dostosować się do istniejących warunków zagospodarowania terenu, w taki sposób, ażeby nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości przyległych do ulicy. Zadaniem wojewody była zatem ocena zaprojektowanych rozwiązań drogowych, w tym budowy mini ronda, wpisujących się w istniejący układ drogowy, pod kątem zachowania wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego - w tym bezpieczeństwa na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Tym samym nie można było – jak dalej stwierdził to WSA - oczekiwać od inwestora, by projektując mini rondo brał pod uwagę zakaz usytuowania wjazdów i wyjazdów z drogi w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (§113 ust. 7 pkt 1 Rozporządzenia).

 

Wydana decyzja naruszała jednocześnie przepisy procedury administracyjnej, gdyż – jak to ustalono - organ odwoławczy uznał za udowodnioną okoliczność naruszenia zasady ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich wyrażającą się brakiem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na rondzie i w strefie jego oddziaływania. Przy tej ocenie wojewoda pominął jednakże ocenę zgromadzonych w sprawie dwóch różnych audytów bezpieczeństwa ruchu drogowego: jednego sporządzonego na zlecenie inwestora, a drugiego sporządzonego na zlecenie spółdzielni Mieszkaniowej.

 

Mając na uwadze wszystkie dostrzeżone uchybienia, WSA uznał więc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tak przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów tzw. „specustawy drogowej”, co miało wpływ na wynik sprawy i przesądziło o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

 

 

  1. Skarga kasacyjna i stanowisko NSA

 

 

Od wyroku sądu administracyjnego I instancji skargę kasacyjną wywiodła spółdzielnia mieszkaniowa. Zdaniem spółdzielni, WSA m.in. nie ustalił wiążąco w sprawie, czy zaprojektowane mini rondo było skrzyżowaniem czy też nie, co zaś miało kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W zależności od dokonanego ustalenia zastosowanie znajdowały bowiem innej przepisy wymogi techniczne. Jednocześnie, sąd administracyjny I instancji w sposób błędny przyjął również, iż nie było podstaw faktycznych i prawnych do zobowiązania inwestora do doprowadzenia do zgodności projektowanego zjazdu i wjazdu do wymogów przewidzianych w przepisach technicznych, a w szczególności zakazu sytuowania wjazdów i wyjazdów z drogi w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego – zwłaszcza w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.

 

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, zarówno Prezydent Miasta, jak też inwestor wnieśli zaś o jej oddalenie.

 

Wyrokiem wydanym w sprawie NSA oddalił zaś wniesioną skargę kasacyjną, stwierdzając, iż miała ona uzasadnionych podstaw, a tym samym nie zasługiwała na uwzględnienie.

 

Jak wyjaśnił to bowiem NSA, co do postawionego przez skarżącą zarzutu braku odniesienia się do kwestii zaprojektowanych „wjazdów i wyjazdów” z działki inwestora na projektowaną ulicę, w sprawie oceniono, że w tym zakresie mieliśmy do czynienia ze „zjazdem indywidualnym”, czego zaś nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Odnośnie tego zagadnienia, WSA trafnie więc spostrzegł, że taka realizacja zjazdu była możliwa. W rozpoznawanej sprawie wymagała wobec tego oceny zgodności z obowiązującym prawem realizacja przedmiotowej inwestycji w zakresie dopuszczalności budowy zjazdu indywidulanego na działki skarżącej. Należało się zaś zgodzić z oceną, że przepisy tzw. „specustawy drogowej” korespondują w tym zakresie z przepisami ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych[6], nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej tym wszystkim nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały. Co prawda, choć WSA podważył legalność realizacji zjazdu na nieruchomość skarżącej, to jednocześnie stwierdził, że taka okoliczność nie musi niweczyć przedmiotowej inwestycji jako całości z uwagi na treść art. 11g ust. 3 tzw. „specustawy drogowej”, tj. mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie mogło dojść do modyfikacji przez inwestora wniosku celem uzyskania zezwolenia na zasadach i warunkach, o jakich mowa w tej ustawie. Stąd też - wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – WSA wypowiedział się w kwestii zjazdu z ulicy na działki skarżącej spółdzielni, uznając, że ocena wojewody w tym zakresie zawierała jednak braki procesowe.

 

Co prawda – jak podkreślił to dalej NSA – choć w skardze kasacyjnej trafnie wskazano, że WSA nie dokonał jednoznacznej kwalifikacji czy przedmiotowe mini rondo stanowiło „skrzyżowanie”, to jednak w świetle wypowiedzianej przez WSA oceny w tym zakresie, tego rodzaju uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zasadniczo bowiem sąd administracyjny I instancji ocenił, że kwestia kwalifikacji przedmiotowego mini ronda jako „skrzyżowania” nie miała znaczenia w sprawie, skoro §113 ust. 7 w zw. z §78 ww. Rozporządzenia (jak i inne przepisy tego Rozporządzenia) nie dotyczyły przedmiotowej sprawy. W tym zaś zakresie WSA miał rację, że rozróżnienie „zjazdu publicznego” (§76a pkt 1 Rozporządzenia) oraz „wyjazdu z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazdu na drogę”, o jakich mowa w §13 ust. 7 Rozporządzenia wskazuje zaś, że to nie to samo co „zjazd indywidualny” (§ 6a pkt 2 Rozporządzenia).  W skardze kasacyjnej nie przedstawiono zaś spójnego wywodu prawnego, który dawałby podstawę do stwierdzenia, że wynikający z §113 ust. 7 pkt 1 i 2 Rozporządzenia zakaz sytuowania „wjazdu” w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, oraz w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę – dotyczy także „zjazdu indywidualnego”. W tych zaś warunkach WSA prawidłowo zatem przyjął, iż oceny zgodności z prawem przewidzianej w projekcie budowlanym budowy mini ronda należało dokonać w odniesieniu do dotychczas istniejących uwarunkowań ulicy. W tym miejscu należało zatem wskazać, że w kontekście warunków bezpieczeństwa realizacja przedmiotowego mini ronda nie zmieniała więc już istniejących warunków drogowych.

 

Wbrew z kolei zarzutowi skargi kasacyjnej, WSA nie wypowiedział oceny, zgodnie z którą przy zaplanowanych zjazdach indywidualnych nie miałyby znaczenia kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wręcz przeciwnie, WSA wskazał na potrzebę uwzględnienia wymogu bezpieczeństwa ruchu na drodze, oceniając wszakże, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowo oceny wpływu zjazdów indywidualnych na bezpieczeństwo na rondzie, ponieważ nie wypowiedział się co do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, tj. audytów ruchu drogowego, w tym wykonanego również na zlecenie skarżącej spółdzielni.

 

Jednocześnie, brak jednoznacznej kwalifikacji planowanego do wykonania mini ronda jako „skrzyżowania” nie miał znaczenia w sprawie, skoro w odniesieniu do projektowych zjazdów miały zastosowanie tylko te przepisy Rozporządzenia, które dotyczyły „zjazdów indywidualnych”. Niemniej, w ocenie NSA, przedmiotowe rondo należało prawnie zakwalifikować do „skrzyżowania” o ruchu okrężnym. Prawodawca jednoznacznie uzależnił zaś typologię rodzajów skrzyżowań od wymagań technicznych i użytkowych. To z tego względu wyodrębnia się także skrzyżowanie „typu rondo” jako te, które zawiera wyspę środkową, wokół której odbywa się ruch okrężny pojazdów. Znak C-12 „ruch okrężny” oznacza zaś, że na skrzyżowaniu ruch odbywa się dookoła wyspy lub placu w kierunku wskazanym na znaku. Takim zaś wymaganiom odpowiadało oceniane w sprawie tzw. „mini rondo”.

 

Mając powyższe na uwadze, NSA orzekł jak na wstępie. Orzeczenie to jest prawomocne.

 

Agnieszka Żelazna

radca prawny, LexCertus Kancelaria Radcy Prawnego Agnieszka Żelazna

zelazna@lexcertus.pl

 

 

[1] sygn. akt II OSK 1954/20.

[2] t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej – „PB”.

[3] t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.; dalej – „Rozporządzenie”.

[4] ustawa z 10.4.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.).

[5] por. wyrok WSA w Gdańsku z 13.5.2020 r., sygn. akt II SA/Gd 751/19.

[6] t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.

Przypisy