Koszty i konieczność sporządzenia ekspertyzy w postępowaniu przed PINB

Sprawa dotyczyła postanowienia powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, który ustalił koszty postępowania administracyjnego w zakresie należności za wykonanie ekspertyzy technicznej muru z cegły klinkierowej o długości ok. 7 m, posadowionego na działce osób prywatnych.

Postanowienie to było pochodną innego postanowienia prowadzonego już 7 lat wcześniej, w którym powiatowy inspektor badając stan techniczny rzeczonego muru, nakazał właścicielom nieruchomości, przedstawić ekspertyzę techniczną w terminie jednego miesiąca. Właściciele odwoływali się od tego zobowiązania jednak postanowienie zostało utrzymane w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę w tamtej sprawie. W rezultacie zobowiązanie do przedłożenia ekspertyzy pozostało w mocy. Jednakże pomimo monitów właściciele nieruchomości nie przedłożyli takiej ekspertyzy. Tym samym stworzyli organowi możliwość zastosowania artykułu 81c ust 4 Prawa budowlanego, który wskazuje, że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę, organ może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyzy albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz, na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Stąd też powiatowy inspektor wysłał zaproszenie do składania ofert i wybrał ofertę firmy, która za jej sporządzenie oczekiwała najniższego wynagrodzenia. Ekspertyza została złożona i stała się podstawą do wydania decyzji z 2016 roku, w której nakazano wykonać roboty budowlane w celu doprowadzenia muru ogrodzeniowego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z ekspertyzą nakazane prace miały polegać na wykonaniu dodatkowej wspornikowej ścianki żelbetowej na całej długości muru, aż do istniejącego budynku. Dodatkowo należało wykonać:

- zbrojenie ścianki poprzez jej połączenie ze ścianą budynku gospodarczego,

- tynk cementowy oraz izolację przeciwwilgociowej na podziemnej części muru.

Podstawą do wykonania zleconych robót budowlanych miał być projekt naprawy opracowany przez osobą posiadającą odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia budowlane.

Ponieważ to organ zlecił wykonanie ekspertyzy z powodu jej niedostarczenia przez zobowiązanych, po zakończeniu postępowania pozostały nieuregulowane koszty, które w myśl przepisów pokrywane miały zostać przez zobowiązanego. W tym zakresie organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią artykułu 262 paragraf 1 KPA stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy lub zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W ocenie PINB koszty związane ze sporządzenie ekspertyzy należało uznać za koszty poniesione z winy strony, która nie dostarczyła ekspertyzy.

Stosownie do artykułu 264 KPA jednocześnie z wydaniem decyzji organ ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, przy czym przyjmuje się, że zwrot „jednocześnie z wydaniem decyzji” stanowi zalecenie i nie oznacza to, że organ już po wydaniu rozstrzygnięcia nie może wydać postanowienia o kosztach.

Od decyzji organu pierwszej instancji wniesiono odwołanie, twierdząc w nim iż zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej. Właściciel przedmiotowej nieruchomości w postępowaniu mylił jednak przedmiot postępowania, który dotyczył samych kosztów ekspertyzy, a nie powtórnego postępowania merytorycznego w związku ze stanem technicznym muru. W treści odwołania twierdził, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej, a ekspertyza jest wadliwa, niekompletna, wykonana na podstawie niewłaściwego stanu prawnego.

Argument, który mógłby być zasadny, ale nie na tym etapie postępowania, wskazywał, że PINB zobowiązany jest posiadać i zapewne posiada wykwalifikowanych pracowników z uprawnieniami budowlanymi, którzy mogli samodzielnie dokonać oceny stanu technicznego nieskomplikowanego obiektu lub urządzenia jakim jest mur ogrodzeniowy obok domu jednorodzinnego. Strony postępowania nie mogą więc ponosić kosztów, które nie wynikają z winy stron postępowania lecz zostały niepotrzebnie poniesione.

Rozpoznający odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie, jednak wyłącznie z powodu wskazania w nim błędnej podstawy prawnej jego wydania. W rezultacie wskazał prawidłowe przepisy, ustalił koszty postępowania oraz wyznaczył nowy termin ich uiszczenia.

Wojewódzki inspektor powtórzył, że to stronę obciążają koszty postępowania, które wynikły z jej winy lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów. Jednak odmiennie od organu pierwszej instancji wskazał, że na obowiązek uiszczenia określonych kosztów mogą wskazać przepisy ustaw szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest artykuł 81c Prawa budowlanego, który wprost wskazuje, że w razie wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego można nałożyć w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, a koszty ich sporządzenia ponosi osoba zobowiązana. Jak wskazano wcześniej w razie niedostarczenia takich dokumentów lub dostarczenia dokumentów niedostatecznie wyjaśniających sprawę organ może zlecić ich wykonanie na koszt osoby zobowiązanej.

W omawianej sprawie nie ulega wątpliwości, że prawomocnie zobowiązano właścicieli nieruchomości do przedłużenia ekspertyzy. Postanowienie to pozostaje w obrocie prawnym i nie zostało wykonane. Zatem wobec jednoznacznego brzmienia artykułu 81c ust 4 Prawa budowlanego organ zlecił wykonanie ekspertyzy na koszt osób zobowiązanych. Tym samym, zmieniając zaskarżone rozstrzygnięcie, organ II instancji wskazał, że kwestie ponoszenia wydatków na środki dowodowe Prawo budowlane reguluje samodzielnie w sposób różny od ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Wskazał też, że zarzuty dotyczące postanowienia wydanego w 2014 roku, a dotyczące samego postanowienia o zobowiązaniu do przedłużenia ekspertyzy nie mogą być na tym etapie rozpatrywane.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem właściciel złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponownie bardziej skupił się na merytorycznym postanowieniu z 2014 roku, które miało już przymiot prawomocności, niż tym aktualnie wydanym. Zwrócił na to uwagę sąd, który już na wstępie wskazał, że przedmiotem postępowania jest ocena prawidłowości postanowienia z 2020 roku, a nie postanowień 2014 lub decyzji z 2016 roku. W tym postanowieniu z października 2020 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił koszty postępowania to jest należność za wykonanie ekspertyzy zleconej przez organ. Sąd zgodził się z inspektorami nadzoru budowlanego, że dopuszczalne było ustalenie kosztów po wydaniu decyzji rozstrzygającej, ponieważ zwrot „jednocześnie z wydaniem decyzji” stanowi jedynie zalecenie i można wydać postanowienie o kosztach po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie.

Niemniej należy zwrócić uwagę na pogląd sądu, który zdaje się sugerować, że być może wykonanie ekspertyzy przez zewnętrzny podmiot na koszt właściciela nieruchomości, nie było w sprawie konieczne. Sąd wskazał bowiem, że przepis artykuł 81 c ustęp 2 Prawa budowlanego, który przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu faktycznego obiektu budowlanego powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie, wykorzystując własną  wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. To obrazuje, że przywołany wcześniej zarzut o wiedzy specjalistycznej pracowników nadzoru budowlanego nie jest bezpodstawny lecz bardziej spóźniony.

Niemniej w niniejszej sprawie organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny mieli w pewnym zakresie związane ręce. Współwłaściciele zostali zobowiązani do przedłożenia ekspertyzy postanowieniem, które pozostaje w obrocie prawnym i nie zostało wykonane. Zostało utrzymane w mocy, a stało się prawomocne w momencie odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Mimo tego zobowiązania współwłaściciele nie przedłożyli jednak ekspertyzy, a organ miał podstawę prawną, aby wobec tego zaniechania zlecić jej wykonanie na ich koszt. Omawiane postępowanie nie dotyczyło kwestii merytorycznych związanych z tym, czy i kiedy powstał mur oraz jakie prace wykonywano na przedmiotowej nieruchomości, ani też nie dotyczyło zasadności i jakości sporządzonej w sprawie ekspertyzy. Przedmiotem sprawy był wyłącznie zwrot kosztów. Zatem skoro obowiązujący nie wykonali obowiązku przedłożenia takiej ekspertyzy to konsekwencją tego zaniechania jest poniesienie kosztu jej sporządzenia na podstawie zlecenia udzielonego przez organ. Być może uzyskując ekspertyzę na wolnym rynku i aktywnie uczestnicząc we wcześniejszym stadium postępowania, udałoby się taki koszt zmniejszyć.