NSA: Gmina nie ma nieograniczonych w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2020 roku (sygn. II OSK 1610/18) dotyczył dopuszczalności podjętej przez gminę (radę miasta) uchwały w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku. Jak wykazano w toku postępowania, nie wszystkie zawarte w regulaminie regulacje miały odpowiednią podstawę prawną lub przyjmując je gmina przekroczyła swoje kompetencje. Tym samym na skutek skargi część zapisów regulaminu została uchylona.

Sprawa prowadzona była ze skargi prokuratora okręgowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który działał w sprawie jako sąd I instancji, stwierdził nieważność tylko trzech przepisów zaskarżonego regulaminu. Przechodząc do omówienia rozstrzygnięcia NSA, przypomnienia wymaga, że ustawodawca nowelizacją z dnia 1 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która weszła w życie 1 lipca 2013 roku, wprowadził nowe regulacje w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Gmina uzyskała monopol na tym polu i została zobowiązania do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych. Ten nowy system objął wszystkich właścicieli nieruchomości, a na podstawie artykułu 4 tej ustawy, gminie przyznano uprawnienie do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Co istotne kontekście w tej sprawy, regulamin stanowi uszczegółowienie obowiązków ciążących na gminie w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zarazem obowiązków i uprawnień właściciel nieruchomości. Rada może zatem w określonym zakresie ingerować w sferę uprawnień i obowiązków właścicieli, którzy mają obowiązek pozbycia się odpadów, a jednocześnie prawo żądania ich odbioru, który to odbiór stanowi obowiązek gminy.

Należy pamiętać, że uchwały organu stanowiącego gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym w ocenie sądów musi to być naruszenie rażące. Sprzeczność z prawem dotyczyć może niezgodności z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym również z rozporządzeniem. W szczególności do naruszeń dających podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały zaliczyć można: naruszenie właściwości organu, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały, przekroczenie granic wyznaczony przepisami prawa dla tej regulacji, błędną wykładnię przepisu kompetencyjnego lub naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Istotny dla sprawy artykuł 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera wyliczenie stanowiące element normy kompetencyjnej do przyjęcia regulaminu i katalog spraw możliwych do uregulowania w tym akcie ma charakter wyczerpujący. Lista ta musi być zatem interpretowana ściśle. ten nie daje gminie prawa do stanowienia aktów regulujących zagadnienia inne niż wymienione w nim, ani do podejmowania regulacji w inny sposób.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z zarzutami prokuratora, że wszystkie wskazane w skardze przepisy regulaminu zostały ustanowione z istotnym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się nieważności trzech postanowień regulaminu, co następnie, w ramach rozpatrywania wniesionej przez gminę skargi kasacyjnej, zostało podtrzymane w rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Po pierwsze za uznał WSA zapis, który w ocenie tego sądu stanowił powtórzenie zapisów ustawowych i nakładał na właścicieli obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów jednak z nieuprawnioną modyfikacją. Sąd uznał, że zobowiązanie właściciel do wyposażenia posesji w pojemniki specjalistyczne przekracza zakres delegacji ustawowej, a powtarzanie w regulaminie przepisów różnych ustaw lub aktów wykonawczych jest niedopuszczalne. Akt prawa miejscowego powinien bowiem zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie tych norm.

Drugą z regulacji uznanych za nieważne przez w WSA i NSA był zapis zobowiązujący właściciel do oczyszczania chodnika z błota śniegu lodu i innych zanieczyszczeń poprzez odgadnięcie ich w miejsce nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów oraz podjęcie działań likwidujących lub znacznie ograniczających śliskość chodnika. Zapis ten również nie znajdował w ocenie sądów uzasadnienia w unormowaniu ustawowym. Ustawa uprawnia bowiem organ uchwałodawczy do uregulowania wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujących między innymi zobowiązanie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, ale nie uprawnia do wskazania sposobu w jaki mają one zostać uprzątnięte. Wskazano, że nie ma ustawowej podstawy do zobowiązania właściciel nieruchomości do działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika.

Dlatego też, o czym warto pamiętać, w razie wypadku na oblodzonym chodniku ewentualne roszczenia poszkodowanych wobec właścicieli rozpatrywane są na gruncie prawa cywilnego, a nie administracyjnego jako odpowiedzialność wobec gminy.

Trzecią regulacją uznaną za nieważną przez sąd pierwszej instancji był punkt regulaminu dotyczący zwierząt egzotycznych i zobowiązujący osoby utrzymujące je w lokalach do zabezpieczenia ich przed wydostaniem się z pomieszczenia. Również ta regulacja nie mieściła się w ocenie sądu w delegacji ustawowej.

W pozostałym zakresie sąd pierwszej instancji uznał, że skarga prokuratura nie znajduje uzasadnienia i odmówił uchylenia pozostałych wskazanych w skardze punktów regulaminu. Z powyższym nie zgodził się prokurator i złożył skargę kasacyjną, w której domagał się uchylenia następujący regulacji:

1. Dopuszczenia wykonywania doraźnych napraw i regulacji własnych pojazdów samochodowych przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami pod warunkiem, że prace te nie stwarzają uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. W skardze twierdzono, iż w ten sposób wkracza się w kompetencje ustawodawcy. Materia ta została bowiem uregulowana w kodeksie cywilnym. Z powyższym nie zgodził się jednak sąd pierwszej instancji, stwierdzając, iż przepisy kodeksu cywilnego mają zupełnie inny charakter i tworzą podstawę dochodzenia roszczeń w procesie odszkodowawczym i ustaleniu bezprawności czynu.
2. Zobowiązanie w treści regulaminu do określenia przez właścicieli rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, warunków ich rozmieszczania, ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W ocenie sądu regularnie w tym zakresie jedynie konkretyzował obowiązek ustawowy.
3. Sąd stwierdził wreszcie, że gmina nie przekroczyła upoważnienia ustawowego, wprowadzając w regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie dotyczącym wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Rada określiła wymagania utrzymania zwierząt w taki sposób, aby uciążliwości nie dochodziły osób zamieszkujących te nieruchomość lub nieruchomości sąsiednie, w szczególności dotyczyło to hałasów i odorów. Podobnie regulamin określił regulacje dotyczące lokalizacji uli. Tożsamo jak we wcześniejszym stanowisku sąd stwierdził, że zapis regulaminu nie wkracza w tym zakresie w materię artykułu 144 Kodeksu cywilnego.

Rada miasta również złożyła skargę kasacyjną na wyrok pierwszej instancji stwierdzający nieważność określonych punktów regulaminu jednak skarga ta została oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił w całości skargę prokuratora i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. NSA wskazał, że granicę upoważnienia ustawowego w niniejszej sprawie wyznacza wspomniany artykuł 4 ustęp 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a następnie szczegółowo wylicza materie tych zasad. Tym samym gmina nie ma pozostawionej swobody dla określenia zakresu przedmiotowego tych zasad, a jest związana granicami upoważnienia ustawowego. Katalog zasad nie jest otwarty, nie wskazano, że regulamin może „w szczególności” określać, ale że „określa” szczegółowe zasady. Tym samym przyjęte w treści regulaminu zasady, które wykraczają poza materię ustawową muszą być uznane za nieważne.

Rozstrzygnięcie skargi wymagało zatem wyznaczenia granic regulacji regulaminu i określenia, czy rada gminy nie wkroczyła w regulację ustawową. Artykuł 4 ustęp 2 ustawy wyznacza bowiem granice materii zasad możliwych do ustanowienia w przyjmowanym regulaminie, a to  artykuł 5 tej ustawy samodzielnie reguluje obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie zapewnienia utrzymania czystości i porządku.

NSA zgodził się, że mogło dojść do naruszenia granicy delegacji w zapisie regulaminu dotyczącym zasad mycia i naprawiania pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami. Uznano, że nie stanowi wykonania delegacji ustawowej zapis dopuszczający mycie i naprawianie pojazdów samochodowych pod warunkiem, że prace nie będą starzały uciążliwości dla sąsiadów. W ocenie NSA sąd pierwszej instancji zobowiązany był dokonać oceny zachowania granic delegacji ustawowej, a nie ograniczać prowadzonych rozważań do oceny relacji regulaminu do przepisów Kodeksu cywilnego. Sąd II instancji stwierdził, że nie można uznać za wykonanie delegacji ustawowej odesłania do bliżej nieokreślonego warunku, aby prace stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości.

Drugi z zaskarżonych zapisów w ocenie NSA wymaga rozważenia, czy nie powiela on ustawowo określonych obowiązków, o których mowa w artykule 5 przedmiotowej ustawy. Zgodnie z artykułem 5 ust. 1 punkt 1) właściciele zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Sąd uznał, że w zaskarżonym punkcie regulaminu zawarto regulację w aspekcie obowiązku, a nie określenia zasad. Nałożenie obowiązków jest natomiast przedmiotem regulacji ustawowej i wprowadzenie aspektu podmiotowego zamiast ujęcia w regulaminie określenia zasad szczególnych, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i powinno skutkować uchyleniem tego punktu.

Naczelny sąd administracyjny zgodził się również z zarzutem przekroczenia delegacji ustawowej w odniesieniu do kolejnego wskazanego w skardze kasacyjnej punktu regulaminu. W artykule 4 ust. 2 punkt 7) ustawy wyznaczono granicę delegacji ustawowej dla określenia wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Jest zatem możliwość określenia zakazu ich utrzymania na określonych obszarach lub poszczególnych nieruchomościach. Nie została natomiast udzielona delegacja do ujęcia w tym aspekcie ochrony praw osób trzecich. Rada gminy ma udzieloną kompetencje do określenia wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich, a odesłanie w tym zakresie do ochrony innych osób nie stanowi określenia takich wymagań. Podobnie jak przy zapisie dotyczącym mycia i napraw samochodów, w ocenie NSA sąd był zobowiązany dokonać oceny zgodności tej regulacji z zakresem delegacji ustawowej, a rozważania o odrębności artykułu 144 Kodeksu cywilnego od przepisów ustawy nie dają podstaw do takiej oceny.

Warto odnotować, że chociaż doszło do przekazania spawy do ponownego rozpoznania w całym zaskarżonym skargą kasacyjną przez prokuratora zakresie, to nie wszystkie zarzuty ze skargi prokuratora uznane zostały za zasadne. W kontekście ewentualnych innych podobnych materią postępowań zwraca uwagę, że trafnie jako niezasadny uznany został zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało mieć wpływ na wynik sprawy, a to dlatego że w procedurze stanowienia prawa miejscowego, a takim prawem jest zaskarżona uchwała, nie obowiązują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie miał zatem podstaw do rozważania zgodności zaskarżonej uchwały z artykułem 7, 77 lub 80 Kodeksu postępowania administracyjnego bowiem nie znajdowały one tutaj w ogóle zastosowania.

adw. Andrzej Kulak