Dołącz do czytelników
Brak wyników

Orzeczenia Sądu Najwyższego

2 sierpnia 2021

Dopuszczalny zakres umowy między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji nie drogowej nie jest nieograniczony

0 33

W sprawie, w której 24 lutego 2021 roku zapadł wyrok Sądu Najwyższego sąd zajmował się istotną praktyczną kwestią, jaką są umowy o realizacje inwestycji drogowej zawierane przez inwestorów inwestycji nie drogowych z zarządcami dróg na podstawie art. 16 ustawy o drogach publicznych.

POLECAMY

Sąd Najwyższy podzielając wątpliwości inwestora co do ważności zapisów zawartej przez niego umowy tego rodzaju skierował sprawę do ponownego rozpoznania sądowi apelacyjnemu (sygn. III CSKP 62/21).

Sprawa prowadzona była z powództwa spółki z ograniczoną odpowiedzialnością przeciwko Gminie Miejskiej. Sprawa dotyczyła zgłoszonego przez powódkę roszczenia o zapłatę kwoty ponad 700 tysięcy złotych wraz z odsetkami. Pozew został wniesiony w czerwcu 2015 roku i początkowo nakazem zapłaty w postępowaniu upominawczym z lipca 2015 r. Sąd Okręgowy nakazał pozwanej zapłacenie powodowi całej dochodzonej kwoty. Jednak pozwana gmina wniosła sprzeciw od nakazu zapłaty i sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie. Po przeprowadzeniu postępowania wyrokiem z września 2017 r. sąd okręgowy oddalił powództwo i zasądził od strony powodowej na rzecz gminy koszty procesu. Na tym tle Warto pamiętać, że nakaz zapłaty stanowi, w pewnym uproszczeniu, jedynie wstępne rozstrzygnięcie sprawy na podstawie twierdzeń i dokumentów przedstawionych przez powoda i pozwany ma możliwość wniesienia sprzeciwu albo zarzutów do takiego nakazu i ostatecznie uzyskania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Od wyroku wniesiona została apelacja, która została oddalona przez sąd II instancji.

Pierwszym istotnym dla sprawy elementem była uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która dotyczyła sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej oraz zasadach ich finansowania. W miejscowym planie przewidziano modernizację, rozbudowę i budowę publicznego układu komunikacyjnego, obejmującą m.in. budowę i rozbudowę dróg publicznych, która miała być finansowana z budżetu miasta lub też współfinansowana środkami zewnętrznymi poprzez budżet miasta oraz przez udział inwestorów w finansowaniu w ramach porozumień o charakterze cywilnoprawnym lub w formie "partnerstwa publiczno-prywatnego".

Na podstawie tego miejscowego planu powódka podjęła działania zmierzające do realizacji inwestycji zmierzającej do wybudowania zespołu budynków wielorodzinnych z lokalami usługowymi i garażami, garażem podziemnym, instalacjami wraz z układem dróg wewnętrznych.

Następnie inwestor (powód) w czerwcu 2008 r. złożył do zarządcy drogi wniosek o uzyskanie oświadczenia o przyłączeniu inwestycji do dróg publicznych, ponieważ działki, na których planowano inwestycję nie były połączone z drogą publiczną. Działka przylegała do drogi, ulicy z nadaną nazwą, jednak odcinek ten nie stanowił drogi publicznej.

Pismem z listopada 2008 r. poinformowano inwestora, że inwestycja powinna być skomunikowana przez drogę dojazdową oznaczoną w planie znakiem KD/D i gmina złożyła inwestorowi propozycję zawarcia umowy na podstawie art. 16 ustaw z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, którą podpisano w czerwcu 2010 roku, która została ona zawarta "w związku z koniecznością budowy drogi publicznej spowodowaną realizacją inwestycji niedrogowej".

Na podstawie umowy powodowa spółka zobowiązała się do uczestniczenia w budowie drogi publicznej poprzez zapłatę kwoty współfinansowania, zaś wysokość tej kwoty miała zostać ustalona przez Gminę proporcjonalnie do stopnia wzrostu natężenia ruchu drogowego obciążającego drogę w perspektywie dwudziestoletniej. W umowie wskazano też, że jeżeli w terminie do dnia złożenia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie pierwszego obiektu inwestycji niedrogowej nie dojdzie do powstania drogi publicznej KD/D, inwestor (powodowa spółka) będzie zobowiązany do zbudowania drogi na własny koszt, na odcinku oznaczonym na załączniku graficznym. W rezultacie w czerwcu 2010 r. powodowa spółka uzyskała oświadczenie o warunkach przyłączenia do dróg lądowych i możliwości połączenia z drogą publiczną dla zamierzenia inwestycyjnego.

W dniu 22 listopada 2012 r. została podpisana kolejna, tym razem trójstronna umowa o nazwie "warunki realizacji budowy drogi gminnej dojazdowej…”, której stronami były Pozwana, spółka powodowa oraz trzecia spółka. Zgodnie z umową spółki zobowiązały się na własny koszt zrealizować inwestycję drogową, a zobowiązanie to wynika z wcześniejszych umów.

W związku z wykonaniem inwestycji drogowej, strona powodowa poniosła wydatki w łącznej kwocie 720.300 zł netto.

Sądy stanęły jednak na stanowisku, iż powodowa spółka dobrowolnie przyjęła na siebie obowiązek budowy drogi publicznej. Powódka dowodziła jednak, iż działała ona pod wpływem przymusu ekonomicznego wywołanego przez Gminę i z uwagi na treść przepisów umowa jest nieważna. W tak ustalonym stanie faktycznym, pomimo oddalenia pozwu i apelacji od wyroku sądu apelacyjnego skargę kasacyjną wywiodła powódka zarzucając że sądy błędzie uznały, że:

1) zasada swobody umów pozwala na zawarcie pomiędzy zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej umowy, na mocy której inwestor inwestycji niedrogowej zostanie obciążony kosztami budowy drogi publicznej w zakresie większym niż to wynika z obciążenia drogi ruchem spowodowanym inwestycją niedrogową,

2) przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza możliwość obciążania podmiotu prywatnego obowiązkiem budowy drogi publicznej w stopniu większym, niż to wynika z obciążenia drogi ruchem generowanym przez planowaną inwestycję niedrogową,

3) zawarcie pomiędzy zarządcą drogi, a inwestorem inwestycji niedrogowej umowy dotyczącej realizacji drogi publicznej, której budowa nie jest spowodowana inwestycją niedrogową, nie powoduje nieważności umowy z uwagi na jej sprzeczność z art. 16 ustawy o drogach publicznych;

4) wykorzystanie przez zarządcę drogi swoich uprawnień o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) do narzucenia inwestorowi inwestycji niedrogowej obowiązku realizacji drogi publicznej nie stanowi naruszenia zasad współżycia społecznego.

Sąd Najwyższy uznał skargę kasacyjną za częściowo uzasadnioną. Kluczowe znacznie nadając zarzutom dotyczącym art. 16 ustawy o drogach publicznych. Sąd wskazał, że zgodnie z ust. 1 tego przepisu, budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, a stosownie do ust. 2, szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej.

Jest to swoisty wyjątek od zasady, według której, budowa bądź przebudowa dróg publicznych stanowi zadanie publiczne i nie może być przerzucana na podmioty prywatne. Ustawa o drogach publicznych umożliwia w konsekwencji uzależnienie realizacji inwestycji niedrogowej od wykonania budowy lub przebudowy drogi.

W świetle powyższego nie stanowi treści umowy zgodnej z przepisami tej ustawy zobowiązanie do poniesienia przez inwestora inwestycji niedrogowej kosztów budowy lub przebudowy, w sytuacji, gdy sama budowa bądź przebudowa miałyby być zrealizowane przez inny podmiot. Ponadto Sąd Najwyższy uznał, że obowiązek nałożony na inwestora na mocy umowy zawartej na podstawie art. 16 u.d.p. nie może mieć charakteru ciężaru nie pozostającego w odpowiedniej proporcji do przyczyny oraz celu realizacji zobowiązania do budowy bądź przebudowy drogi publicznej. Oznacza to, iż niedopuszczalne jest przerzucanie na inwestora inwestycji niedrogowej ciężaru w tym kosztów, budowy lub przebudowy drogi publicznej w zakresie wykraczającym poza to, co spowodowało konieczność zawarcia takiej umowy, a więc poza to co spowodowane inwestycją niedrogową.

Swobody w tym zakresie nie uzasadnia treść ust. 2 wspomnianego przepisu, który przewiduje, że szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg określa umowa.  Sąd uznał, że dopuszczalne, a nawet konieczne jest natomiast współrealizowanie budowy lub przebudowy względnie uiszczenie części poniesionych wydatków lub kosztów inwestorowi wówczas, gdy zadanie to wykracza poza cele wynikające z planowanej inwestycji niedrogowej. Obowiązek, o którym mowa w ustawie i zawartej na podstawie przepisu umowy, jak podkreślił Sąd Najwyższy, nie stanowi obowiązku partycypacji w kosztach inwestycji drogowej, polega bowiem na jej wykonaniu w odpowiednim zakresie.

Niedopuszczalne jest zatem w zakresie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p. nałożenie na inwestora niedrogowego obowiązku finansowania budowy bądź przebudowy drogi, także wówczas, gdy wykonanie tych zadań jest spowodowane inwestycją niedrogową.

Przepis ten i zasada swobody umów zawarta w Kodeksie cywilnym nie mogą zdaniem sądu stanowić podstawy dla uznania, że podmioty publiczne, na których spoczywa obowiązek budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych oraz zarządzania nimi, mają możliwość przerzucania lub współobciążania tym zadaniem inne podmioty. Kompetencje organu nie mogą stanowić przedmiotu zobowiązań cywilnoprawnych. Zasada swobody umów z art. 3531 Kodeksu cywilnego nie rozciąga się na sferę prawa publicznego.

W pozostałym zakresie Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że skarżąca nie w jaki sposób w niniejszej sprawie miałoby dojść do "rażącej niesprawiedliwości lub wykorzystania władczej pozycji pozwanej gminy", która miałaby uzasadniać ocenę sprzeczności z zasadami współżycia społecznego (art. 58 § 2 k.c.).

W rezultacie, ponownie rozpoznając sprawę sąd apelacyjny będzie musiał zapewne ustalić jaki zakres zrealizowanej przez powoda inwestycji drogowej pozostawał w związku z inwestycją mieszkaniową i był przez nią spowodowany. Tylko w takim zakresie zdaniem SN może on być bowiem obciążony ciężarem jej realizacji..

Przypisy